Utbygging av vindkraftverk i strid med urfolksrettigheter.

I høst har Høyesterett i storkammer, dvs hvor 11 Høyesterettsdommere har sittet sammen for å ta en avgjørelse, vurdert lovligheten av konsesjonsvedtak til vindkraftutbygging på Roan og Storheia, på Fosen i Åfjord kommune. Den 11. oktober kom Høyesterett enstemmig til at vindkraftutbyggingen på Roan og Storheia krenker reindriftssamenes rett til kulturutøvelse etter den internasjonale konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 27, og er dermed ulovlig. Denne dommen er historisk, da det er det første tilfellet i norsk rett hvor det har blitt påvist brudd på urfolksrettighetene i SP artikkel 27. SP artikkel 27 er gjennomført i norsk rett ved menneskerettsloven § 2, med forrang foran annen lovgivning ved motstrid, jf. menneskerettsloven § 3.

Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE), fattet i 2010 konsesjonsvedtak for fire vindkraftverk på Fosen, herunder Roan og Storheia. Deretter ble det gitt samtykke til ekspropriasjon. I påvente av skjønnssaken som nå har vært oppe hos Høyesterett, ble det gitt samtykke til forhåndstiltredelse av det eksproprierte, slik at vindkraftverket kunne bli bygd før skjønnet var avholdt. De to vindkraftverkene er en del av det største vindkraftprosjektet på land i Europa, og begge var størst i Norge da de sto ferdig i henholdsvis 2019 og 2020.

Vindkraftutbyggingen på Roan og Storheia kommer i konflikt med Fosen reinbeitedistrikt, og berører siidaene Sør-Fosen sitje og Nord-Fosen siida sine beiteområder.

Lagmannsretten kom til at vindkraftutbyggingen isolert sett medførte tap av senvinterbeite ved Storheia og Roan vindkraftverk, og var dermed i strid med SP artikkel 27. De kom likevel til at vedtaket kunne opprettholdes ved å gi erstatning til vinterfôring av reinen, for dermed å unngå krenkelse av retten til kulturutøvelse. Lagmannsrettsdommen ble påanket av både reindriftsutøverne, da de mente at vedtaket var i strid med SP artikkel 27 og av vindkraftselskapet som mente at den utmålte erstatningen var for høy.  

Høyesterett mente imidlertid at konsesjonsvedtakene til Storheia og Roan vindkraftverk var i strid med SP artikkel 27, da det medførte tap av senvinterbeite og dette kunne ikke repareres ved å gi erstatning til vinterfôring. Resultatet innebærer at vindkraftverkene på Roan og Storheia er bygd på bakgrunn av ugyldige konsesjonsvedtak.

Hvordan kunne dette vært unngått?

Jeg skrev masteroppgave i vår om forvaltningspraksis tilknyttet vindkraftutbyggingen på Storheia, med tittelen «Forvaltningspraksis ved vindkraftutbygging på reinbeiteområder. Eksemplifisert ved utbyggingen av Storheia vindkraftverk på Fosen i Åfjord kommune».

Ved vurdering av forvaltningspraksisen tilknyttet Storheia vindkraftverk var det særlig to forhold som fremsto problematisk:

• reglene og den praktiske gjennomføringen av konsekvensutredninger i forkant av inngrepet
• praktisering av reglene om forvaltningens adgang til å gi samtykke til forhåndstiltredelse av det eksproprierte i forkant av avholdt skjønn.

Konsekvensutredninger skal danne et faglig godt grunnlag i vurdering av om inngrep skal tillates, men det er i dag ikke et krav om at de som foretar konsekvensutredning har reindriftsfaglig kompetanse. Reindrift er kulturelt og geografisk betinget, og det er dermed svært viktig å inneha kompetanse om dette ved utredning av vindkraftverks konsekvenser for reindrift. Sør-Fosen sitje har hele veien påklaget konsekvensutredningene av denne grunn. Videre er det også uheldig at en konsekvensutredning får et resultat som spriker i så stor grad med vindkraftverkets faktiske påvirkning på reindriften, som i seg selv tilsier at det er rom for forbedring hva angår kvalitet på konsekvensutredninger. Det er dermed etter min mening ikke helt treffende at Høyesterett viser til at det ligger grundige utredninger og vurderinger til grunn for utbyggingen. Denne uttalelsen har imidlertid ikke avgjørende betydning for resultatet, og er ikke grundig begrunnet. Ifølge min vurdering av forvaltningspraksisen tilknyttet Storheia var det ikke foretatt en grundig vurdering av de reindriftsfaglige forholdene i forkant av inngrepet.

Tiltakshaver, altså den som ønsker å bygge vindkraftverk, er også den som har ansvaret for konsekvensutredning. Dette medfører at det er tiltakshaver som hyrer utreder og betaler for dette. Det har vært flere medieoppslag i den siste tiden hvor utredere selv har fremhevet dette som problematisk, da det kan komme i konflikt med målsetning om uavhengige, pålitelige og objektive konsekvensutredninger. Det er dermed usikkert hvordan det at tiltakshaver hyrer utreder påvirker kvaliteten på den endelige konsekvensutredningen, og er en problemstilling som burde utredes nærmere i norsk rett.

Et annet spørsmål som reiser seg, er adgangen til utbygging av vindkraftverk før gyldigheten av konsesjonsvedtaket er rettskraftig avgjort. Det kan gis samtykke til ekspropriasjon før skjønn er avholdt når det foreligger ekspropriasjonstillatelse. Selv ved ugyldighetsinnsigelser kan det gis slikt samtykke. Dette medfører at ekspropriat kan ta i bruk det eksproprierte området før det er avgjort om konsesjons- og ekspropriasjonsvedtakene er gyldige, og tar dermed en risiko ved at vedtaket senere under skjønnsbehandlingen kan anses som ugyldig. Det kan argumenteres for at denne saken viser at dagens terskel for å gi forhåndsamtykke til tiltredelse av det eksproprierte er for lav, spesielt i tilfeller hvor det er fremmet ugyldighetsinnsigelser.

Siidaene har ved flere anledninger forsøkt å stanse utbyggingen, hvor blant annet Sør-Fosen sitje klaget vindkraftutbyggingen på Storheia inn for FNs rasediskrimineringskomité oktober 2018. Komiteen anmodet deretter Norge om å stanse utbyggingen av Storheia vindkraftverk mens komiteen behandler klagen. Olje- og energidepartementet (OED) fulgte imidlertid ikke opp anmodningen, da de viste til at slike anmodninger ikke er rettslig bindende. FN ba med dette Norge om å stanse utbyggingen uten at dette ble tatt til følge av norske myndigheter.

Veien videre

Det store spørsmålet er hva som vil skje videre med vindkraftverket på Roan og Storheia og hvordan denne dommen får virkning for senere vindkraftutbygging.

Per nå foreligger det ikke konsesjonstillatelser for Roan og Storheia vindkraftverk, som tilsier at vindkraftverkene er i ulovlig drift. Den naturlige følgen av at en drift er ulovlig er at den må opphøre, og man står derfor nå overfor en svært utfordrende problemstilling. På den ene siden er vindkraftverkene viktig for det grønne skifte og kommer storsamfunnet til gode. Rivning av vindkraftverket vil også medføre et stort økonomisk tap samt irreversible skader for naturen.

På den andre siden krenkes rettighetene til reindriftsutøverne på Fosen ved å ikke rive vindkraftverkene. Det er litt mer enn 3000 mennesker som driver med samisk reindrift i Norge. Dette innebærer at reindriftssamene kun utgjør 0,05 % av Norges befolkning. Denne situasjonen illustrerer minoriteters behov for særrettigheter, da de ellers vil stille svakt når deres rettigheter strider med storsamfunnets ønsker. Unnlatelse av å rive vindkraftverkene vil kunne legitimere brudd på urfolksrettighetene, ved å for eksempel utbetale erstatning til reindriftssamene eller å gi ny konsesjonstillatelse og dermed skape en uheldig presedens som ikke samsvarer med hensynet bak SP artikkel 27.

I og med at det er vindkraftselskapene som har tatt en risiko ved å starte utbygging før avholdt skjønn, taler rimelighetshensyn i retning av det også er de som bør ta konsekvensene av at inngrepet er ulovlig. Mens siidaene har forsøkt å stanse vindkraftutbyggingen ved flere tilfeller.

I etterkant av Høyesterettsdommens har OED uttalt at de vurderer å konsekvensutrede hvorvidt dagens vindkraftverk kan harmoneres med reindrift. Reindriftsnæringen mener på sin side at vindkraftverkene må rives. Det fremstår utfordrende å harmonere vindkraftverk med reindrift når Høyesterett har kommet til at vindkraftverket stenger for viktige beiter, og dermed krenker retten til kulturutøvelse. For det tilfellet man foretar slik konsekvensutredning kan man også komme i samme problematikk som tidligere, ved at det fremdeles ikke stilles krav til reindriftssakkyndige utredere.

Det er klart at denne dommen vil få betydning for senere vindkraftutbygging ved å medføre en økt anerkjennelse og ivaretakelse av samiske rettigheter i norsk rett. Vindkraftutbygging og reinbeiteområder kommer ofte i konflikt med hverandre, da begge næringene er arealkrevende og har beliggenhet på fjellet og annen utmarksstrekning.

En viktig lærdom fra dommen er å ha solide konsekvensutredninger i forkant av fremtidige vindkraftutbygginger, især når vindkraftutbygging kommer i konflikt med reinbeiteområder. Ved å grundig utrede hvilke konsekvenser vindkraftverket vil medføre for reindriften, minimerer man risikoen for at vindkraftutbyggingen senere kan vise seg å være i strid med urfolksrettigheter. Dommen viser også at ivaretakelse av urfolksrettigheter kan medføre at visse reinbeiteområder ikke kan benyttes til vindkraftutbygging, og det er noe vindkraftselskapene må ta med i vurderingen.

Artikkelen er skrevet av Sigrid Haanes Marton (Master i Rettsvitenskap fra Universitetet i Tromsø fra 2021)