Kommunens plikt til å følge opp ulovligheter

Ulovlighetsoppfølging etter plan- og bygningsloven

Kommunen har en plikt etter plan- og bygningsloven til å forfølge overtredelser av bestemmelser gitt i, eller i samsvar med loven. Med dette menes alle overtredelser av saksbehandlingsregler og materielle bestemmelser gitt i, eller i medhold av plan- og bygningsloven. Et eksempel på dette er overtredelser av gjeldende reguleringsplaner.

For å sikre at formålet med plan- og bygningsloven realiseres, er det viktig at kommunen faktisk utøver sin plikt, og setter av tid og ressurser til å følge opp ulovligheter. Det kan være verdt å merke seg at det ikke løper noen foreldelsesfrist for å forfølge ulovlige rettigheter. Resultatet er at tiltak som er oppført langt tilbake i tid, kan forfølges mange år senere. Når kommunen velger å forfølge ulovlige forhold, vil det innenfor det menyvalg som følger av loven, være opp til kommunen hvilke sanksjoner de ønsker å benytte seg av. Typisk vil dette være pålegg og retting eller pålegg om stans av arbeider, eventuelt kombinert med tvangsmulkt. Det er likevel slik at det skal skje en samordning av de ulike sanksjoner, slik at disse samlet sett ikke skal ramme overtrederen på en urimelig måte sett opp mot den konkrete ulovlighet.

 

Et unntak fra plikten

Det er oppstilt et unntak fra kommunens plikt til å forfølge ulovlige forhold. I de tilfeller hvor kommunen anser overtredelsen for å være av mindre betydning, kan kommunen avstå fra å forfølge ulovligheten. Ordlyden gir kommunen et visst spillerom til å vurdere hvilke tilfeller de vil bruke tid og ressurser på. Når lovgiver har benyttet ordlyden «mindre» setter det likevel en begrensing for kommunens frie vurdering, noe som også synes være departementets oppfatning.

 

KDD sitt syn på kommunens plikt til å forfølge ulovlige forhold

Kommunal- og distriktsdepartementet har som ansvarlig fagdepartement, nylig uttalt seg om kommunens plikt til å forfølge overtredelser. Saken som var tema for departementets uttalelse knyttet seg til to uthus som var oppført i strid med gjeldende reguleringsplan. Kommunen hadde i første omgang innvilget dispensasjon, men vedtaket ble etter klage fra nabo omgjort av Statsforvalteren. Kommunen besluttet, i tråd med vedtaket fra Statsforvalteren å forfølge det ulovlige forholdet. Etter mye kommunikasjon frem og tilbake mellom partene, fattet kommunen vedtak om å avslutte forfølgingen. Begrunnelsen var at det ene uthuset nå var i lovlig stand, og at det resterende forholdet var av mindre betydning. Spørsmålene departementet skulle ta stilling til var dels forståelsen av kommunens plikt til å forfølge ulovlige forhold, hva er mindre forhold, og endelig om unntaket fra plikten til å forfølge en ulovlighet kan benyttes til å avslutte en allerede igangsatt ulovlighetsoppfølging.

Departementet uttaler at plikten skal tolkes strengt, og begrunner det med at ulovlighetsoppfølging er et viktig virkemiddel for å ivareta reguleringsplaner som er vedtatt i medhold av plan- og bygningsloven. Dersom man ikke hadde praktisert plikten strengt, kan man tenke seg tilfeller hvor formålet med plan- og bygningsloven blir undergravet.

Det var videre et poeng for departementet å knytte noen kommentarer til hvilke overtredelser som anses å være av «mindre betydning». Overtredelser som er i strid med reguleringsplaner, eller som krever dispensasjon fra reguleringsplan, vil etter departementets syn ikke være overtredelser av mindre betydning. En slik tolkning tilsier at det er helt unntaksvis at kommunen har anledning til å ikke følge opp en ulovlighet.

Departementet måtte også ta stilling til om unntaket fra plikten kunne benyttes som hjemmel til å avslutte en påbegynt ulovlighetsoppfølging. I dette tilfellet var det ene uthuset nå i lovlig stand, og kommunen mente derfor at det resterende forholdet falt inn under unntaket.

Departementet avviste at kommunen har anledning til å avslutte påbegynt ulovlighetsforfølgning ved å vise til at overtredelsen nå er av mindre betydning. Unntaket kan etter departementets vurdering derfor ikke benyttes til å avslutte en påbegynt sak.

 

Hvordan vil dette kunne påvirke besittere av eiendommer hvor det avdekkes ulovligheter av ulik karakter?

Departementet er i sin uttalelse klar på at det ikke er tvilsomt at Statsforvalteren ved lovlighetskontrollen kan overprøve om det rent faktisk foreligger en overtredelse av «mindre betydning» eller ikke. Videre vil man måtte regne med at dersom ulovligheten er avhengig av dispensasjon fra plan, kan denne ikke anses å være en overtredelse av «mindre betydning».

Utgangspunktet vil som før være at «jo mer graverende ulovligheten er sett hen til plan- og bygningslovens kjerneområder, desto mindre mulighet vil det være for å anvende unntaket i pbl. § 32-1 andre ledd da det kan bidra til at viktige hensyn i plan- og bygningsloven undergraves."

Som konkrete eksempler trekkes frem at forhold som er i strid med byggeforbudet etter pbl. § 1-8 eller avhengig av dispensasjon enten fra plan eller fra byggesaksbestemmelsene i plan- og bygningsloven, «ikke kan anses som overtredelser av mindre betydning.» 

Videre vil det basert på uttalelsen nok bli vanskeligere for kommuner å unnlate ulovlighetsoppfølgning ut fra egne konkrete rimelighetsvurderinger eller interesseavveininger. Det skal heller ikke være adgang til å vektlegge kommunens manglende ressurser, eller kapasitetsutfordringer.

Dersom man først kommer inn i en problemstilling av denne karakter, kan man legge til grunn fremover at en igangsatt ulovlighetsoppfølging ikke vil kunne opphøre før også det ulovlige forholdet opphører.

 

Oppsummering

Kort oppsummert fremstår uttalelsen som en presiserende grenseoppgang av gjeldende regelverk, der kommunens plikter etter uttalelsen er ytterligere konkretisert. Uttalelsen kan tenkes å være med å gi et ekstra incentiv til å sørge for at man holder seg innenfor gitte byggetillatelser og ulike tiltak etter plan- og bygningsloven. For eldre tiltak der det avdekkes ulovligheter, vil det kunne oppstå en rekke utfordrende problemstillinger knyttet til å utføre tiltak på eksisterende bygg, og det kan da i seg selv være en krevende oppgave å avdekke hvilke regler som gjelder for å bringe den aktuelle ulovlighet til opphør.