Høyesteretts dom av 4. mai 2021 med krav til rekkefølgebestemmelser ved vedtakelse av reguleringsplaner.

I korte trekk gjaldt høyesterettssaken en rekkefølgebestemmelse i en reguleringsplan som innebar at  utbygger (Selvaag)av et boligprosjekt på Mortensrud i Oslo, måtte oppruste  en hovedturvei E 11 i området, som lå slik til at beboere i det regulerte boligfeltet måtte gå ca. 360 meter fra reguleringsområdet for å komme til turveien. Selvaag protesterte mot rekkefølgebestemmelsen i planen , men departementet stadfestet planen med bestemmelsen etter klage til Statsforvalteren og departementet.  Høyesteretts flertall kom til at vedtaket var ugyldig og måtte oppheves .

Høyesteretts flertall sluttet seg til en uttalelse fra lagmannsretten om at kommunen ikke skal kunne omgå reglene om innholdskrav i utbyggingsavtaler ved å vedta rekkefølgekrav med tiltak som kommunen selv ikke har tenkt å utføre, dersom ikke kravet kan inkluderes i en utbyggingsavtale . Flertallet så således at sammenhengen mellom plan -og bygningsloven § 12 -7 nr. 10 om reguleringsplaner og § 17-3, 3. ledd om utbyggingsavtaler, medførte skranker for forvaltningens adgang til å vedta rekkefølgebestemmelser i reguleringsplaner.  Oppsummert forsto flertallet bestemmelsene slik at adgangen til å vedta rekkefølgebestemmelser for andre tiltak enn de kommunen selv skal utføre, begrenses av læren om myndighetsmisbruk, og av at slike bestemmelser bare kan oppstilles for å dekke reelle behov som utløses eller forsterkes av utbyggingen, eller for å avhjelpe ulemper denne fører med seg. Flertallet mener at det må være en slik relevant og nær sammenheng mellom tiltaket og utbyggingsprosjektet at det er berettiget å kreve at utbyggingen gjennomføres i en bestemt rekkefølge. Det er ikke i seg selv tilstrekkelig at infrastrukturtiltaket anses formålstjenlig eller ønskelig, hvis tiltaket ikke har den beskrevne sammenheng med det nye prosjektet. Rene fiskale (beskatningsmessige) hensyn kan ikke  begrunne rekkefølgekrav etter § 12-7 nr.10.

Høyesterett aksepterte at det ikke bare kunne ses på det enkelte tiltaket isolert, men at det måtte ses på sumvirkningene i nærmiljøet. Rekkefølgebestemmelsene kan derfor også gjelde tiltak utenfor selve planområdet.

Høyesterett tok ikke konkret stilling til om den rekkefølgebestemmelsen som var vedtatt var i samsvar med loven. Flertallet forsto imidlertid rekkefølgevedtaket med den begrunnelse som var gitt av fylkesmannen og departementet, at det var vedtatt for å ivareta mer generelle behov og målsettinger enn det var adgang til etter flertallets lovforståelse. Realitetene var derfor at Høyesteretts flertall mente at den aktuelle rekkefølgebestemmelsen var i strid med plan- og bygningsloven. Saken ble derfor sendt tilbake til lagmannsretten for å avgjøre erstatningsspørsmålet

En begrensning av rekkevidden av dommen , er at flertallet mener at lovens begrensninger bare gjelder for tiltak som kommunen selv ikke har til hensikt å gjennomføre.

Høyesterett uttalte seg ikke om rekkefølgekrav som kommunen selv har tenkt til å gjennomføre. I slike tilfeller antar jeg at problemstillingen først og fremst vil berøre tiltak som ligger utenfor området for utbyggingsavtaler etter § 17-3, eller avtaler om forskuttering av kostnader eller tilsvarende. For slike tiltak vil det normalt være nødvendig sammenheng mellom  planvedtaket og rekkefølgebestemmelsen, men uansett er Høyesteretts drøftelser ikke knyttet til slike rekekfølgebestemmelser.

Høyesteretts mindretall var enig med flertallet i at kommuner ikke kan bruke rekkefølgefølgebestemmelser for å omgå begrensningene i loven for hva som kan kreves i utbyggingsavtaler. Mindretallet mener imidlertid at hvilke rekkefølgekrav som kan kreves etter § 12-7, nr.10, må i hovedsak må bero på et politisk fritt skjønn bare begrenset av myndighetsmisbrukslæren. Mindretallet fant at således rekkefølgebestemmelser etter § 12-7, nr. 10 er lovlige dersom det kan påvises at utbyggingen utløser eller forsterker et behov for rekkefølgetiltaket, dvs at det er en saklig sammenheng mellom utbyggingen og rekkefølgetiltaket. Dette vil imidlertid i stor grad bero på en politisk vurdering som  domstolene normalt bare overprøver mht. myndighets misbruk/utenforliggende hensyn.

Høyesteretts dom må antakelig forstås slik at kommunene mulighet til å stille rekkefølgekrav i reguleringsplan, vil være begrenset til tiltak som kommunen mener har en slik relevant og nær sammenheng med tiltaket at det er berettiget til å kreve at utbyggingen skjer i en bestemt rekkefølge, dvs at kravet må  gjennomføres før eller sammen med gjennomføring av planen. Dette bør kommunene kunne begrunne i vedtaket. Dersom det gis en slik begrunnelse, vil vedtaket etter mitt syn bare  kunne overprøves etter reglene om myndighetsmisbruk. Tiltak som er kjekt å få utført, men som ikke har nødvendig sammenheng med plantiltaket for øvrig, vil da bare kunne kreves i en utbyggingsavtale med de begrensninger som loven har satt for slike avtaler i plan- og bygningsloven § 17-3.

Høyesteretts dom vil neppe medføre en betydelig endring av praksis i kommunene. Det må imidlertid forventes at kommunene vil bli mer forsiktige med å vedta rekkefølgekrav som ikke kan begrunnes i et behov knyttet til en aktuell utbygging eller et aktuelt planvedtak, og at det vil bli stilt krav til relevant begrunnelse for vedtaket.