Hva kan bygges etter reguleringsplanen?

En reguleringsplan er juridisk bindende for fremtidige byggetiltak

En reguleringsplan består av et kart og vanligvis også tilhørende reguleringsbestemmelser. Både reguleringskartet og reguleringsbestemmelsene er juridisk bindende. Dette betyr at reguleringsplanen bestemmer, med bindende virkning, den tillatte fremtidige bruken av et areal / en eiendom. At det er den fremtidige bruken reguleringsplanen fastsetter fremgår av plan- og bygningsloven § 12-4.

Hvis et tiltak er i tråd med reguleringsplanen (samt underliggende regelverk og eventuelt andre planer som gjelder for eiendommen), har en tiltakshaver rett til å få en tillatelse til bygging av kommunen. Hvis et tiltak er i strid med reguleringsplanen, har derimot ikke en tiltakshaver rett på en byggetillatelse. En eventuell tillatelse avhenger da av at kommunen gir dispensasjon fra reguleringsplanen. I utgangspunktet har ingen rett på dispensasjon, men kommunen kan velge å gi det hvis bestemte vilkår i plan- og bygningsloven er oppfylt. Dispensasjonsbestemmelsene er ikke ment å uthule reguleringsplanen. Dersom byggesøknaden er i strid med reguleringsplanen, vil dispensasjon ikke være veien å gå; i slike tilfeller bør eiendommen i stedet omreguleres. Å avklare om et byggeprosjekt er i tråd med reguleringsplanen er med andre ord av stor betydning for utbygger og tilstøtende eiendommer som blir berørt av byggingen.

Det er imidlertid ikke alltid åpenbart om et tiltak er i overensstemmelse med reguleringsplanen. Reguleringsplanen må da tolkes. En naturlig forståelse av planens ordlyd, plandokumenter og forvaltningspraksis er relevante tolkningsmomenter. Hva kan bygges i henhold til planen?

Når er egentlig plasseringen bestemt i plan?

Det kan være flere grunner til å bestemme bygningers plasseringer eller å fastsette antall boenheter gjennom en reguleringsplan. For eksempel kan dette gjøres for å sikre en helhetlig utvikling av et område. Plasseringen av byggene ivaretar kvaliteter som utsikt, solforhold mv. for alle eiendommene., Å begrense antall boenheter kan for eksempel sikre hensyn til landskapskvaliteter eller kapasitet på infrastruktur. At kommunen også kan bestemme bygningers plassering gjennom en reguleringsplan er det heller ikke tvil om. Dette kan gjøres på ulike måter, for eksempel gjennom reguleringsbestemmelser som bestemmer hvor bygninger kan eller ikke kan plasseres, eller ved å tegne inn byggegrenser i plankartet.

Vi ser erfaringsvis flere tilfeller der bebyggelsen som var oppført på reguleringstidspunktet, eller planlagt bebyggelse, er tegnet inn i reguleringsplankartet. Ofte er dessuten byggene tegnet inn uten at reguleringsbestemmelsene eller tegnforklaringen til planen tydelig sier hva dette skal bety for den fremtidige utviklingen. Hvis en grunneier ønsker å rive eksisterende bygg og oppføre det på et annet sted på eiendommen, eller ønsker å bygge flere boliger på eiendommen, må kommunen vurdere om dette er i tråd med reguleringsplanen. Skal inntegningen av bygninger i reguleringsplankartet tolkes som et forbud mot en annen eller en ytterligere plassering av bebyggelse, og slik sett utgjøre en byggegrense? Eller kan bebyggelsen plasseres hvor som helst på tomta, så lenge andre bestemmelser, slik som plan- og bygningslovens avstandskrav til nabogrense, reguleringsplanens bestemmelser om maksimalt tillatt utnyttingsgrad mm, er oppfylt?

Svaret på dette er slett ikke åpenbart, og vil avhenge av en konkret vurdering. Noen utgangspunkter er imidlertid sentrale å holde fast ved i tolkningen, nemlig at et avslag på søknad krever klar hjemmel, at reguleringsplaner er juridisk bindende, og at reguleringsplaner fastsetter den fremtidige bruken av et område.

Et eksempel fra virkeligheten

En eiendom i Trondheim kommune var omfattet av en reguleringsplan fra 1965, og tomtene ble bebygd på 1960-1970-tallet. I reguleringsplankartet var eksisterende og planlagt bebyggelse tegnet inn, og i tillegg fremgikk det av reguleringsbestemmelsene § 3.2:

“Bebyggelsens plassering og tomtedeling er vist i planen.”

Eieren av den ene eiendommen ønsket å bygge en enebolig i tillegg til den eksisterende eneboligen på eiendommen. Naboen protesterte mot dette, og mente at reguleringsplanen ikke åpnet opp for noen annen plassering av bygningsmasse enn den som konkret fremgikk av reguleringsplanen. En eventuell tillatelse til tiltak var derfor, ifølge naboen, avhengig av at det ble gitt dispensasjon fra reguleringsplanen. Kommunen hadde hatt ulik praksis, men kom i denne saken til at den nye boligen ikke var avhengig av dispensasjon. Statsforvalteren opprettholdt kommunens vedtak. Naboen tok derfor ut søksmål for å få kjent vedtaket ugyldig, og begjærte også midlertidig forføyning for å få stanset byggeprosjektet frem til endelig dom forelå..

Uten at vi tar stilling resultatet, gir domstolenes vurdering av problemstillingen etter vår oppfatning grunn til å stille spørsmål ved reguleringsplanens betydning i en tid der fortetting er høyaktuelt i alle større byer i Norge.

Trøndelag tingrett kom til at det ikke skulle gis midlertidig forføyning. Konklusjonen ble begrunnet i at det ikke var sannsynliggjort at naboene hadde et krav, altså at det ikke var sannsynliggjort at tiltaket var i strid med reguleringsplanen. Det er et grunnleggende utgangpunkt at en reguleringsplan skal regulere fremtidig utnytting, og ikke være en beskrivelse av dagens situasjon.  Av kjennelsen fremgår det likevel om reguleringsbestemmelsen § 3.2:

"En naturlig forståelse av denne ordlyden er at det i plankartet er tegnet inn den bebyggelsen som eksisterte og som var planlagt på vedtakstidspunktet, uten at den gir veiledning i spørsmålet om fremtidig, ikke planlagt, bebyggelse i planområdet". (vår uthevning)

og videre:

"Bestemmelsen er taus om fremtidig, ikke planlagt, bebyggelse. Retten mener derfor at ordlyden i § 3.2 ikke kan gi veiledning for spørsmålet om fremtidig bebyggelse innenfor planområdet" (vår utheving).

Tingretten gir altså uttrykk for at reguleringsbestemmelsen bare beskriver dagens situasjon, og legger dette til grunn for sin tolkning av reguleringsplanen. En slik vurdering av reguleringsplanens betydning er uheldig. Det fremgår imidlertid tydelig av plan- og bygningsloven at en reguleringsplan bestemmer den fremtidige tillatte disponeringen av eiendommen. Det er dermed vanskelig å se hva hensikten med reguleringsbestemmelsen, eller det å tegne inn bebyggelsen i det juridisk bindende plankartet, er - hvis det ikke er å fastsette den tillatte fremtidige bruken av en eiendom. En slik reguleringsplan har ingen virkning og er formålsløs, og vil i prinsippet tilsi at det i strid med plan- og bygningslovens system gis tillatelse til enhver utbygging etter kommunens skjønn.

Det må foretas en konkret vurdering

I en annen sak fra Bærum kommune, kom Statsforvalteren til at markering av eksisterende bebyggelse i planen ikke forhindret oppføring av ny bebyggelse på tomter. I dette området var eksisterende bygninger markert med hus-symboler i plankartet, men det var ingen reguleringsbestemmelse som omtalte plasseringen av bebyggelse eller tomtedeling, slik som i saken fra Trondheim. Statsforvalteren konkluderte med at det ikke forelå en klar nok hjemmel for å kunne avslå byggesøknaden.

Ifølge legalitetsprinsippet, som er et grunnleggende rettssikkerhetsprinsipp i norsk rett, må det nemlig foreligge en klar hjemmel for å kunne gjøre inngrep i en innbyggers rettigheter. Og siden en grunneier i utgangspunktet råder fritt over sin egen eiendom, må kommunen ha en klar hjemmel for å nekte en innbygger å oppføre en bygning på sin egen eiendom. Kommunen har på den annen side ikke hjemmel for å gi tillatelser i strid med plan- og bygningslovens system og reguleringsplanen. Statsforvalteren har i tidligere vedtak også uttrykt skepsis til å uthule plan- og bygningslovens system, herunder for reguleringsplaner, med dispensasjonsvedtak. Et sted går (bygge-)grensen. Den må du kjenne som grunneier, nabo eller før du utvikler eller kjøper utviklingseiendom.

 

Artikkelen har tidligere vært publisert i Finansavisen